Ústavní soud k požadavku k určitosti sankcionované povinnosti – Judikatura
Ústavní soud zveřejnil nález sp. zn. II. ÚS 3169/25 týkající se požadavku určitosti sankcionované povinnosti (maximální kóta pro ukončení skládkování).
Stěžovatelka – obchodní společnost FCC Regios a. s. – provozuje skládku v katastrálním území Úholičky. Česká inspekce životního prostředí v červenci 2020 uznala stěžovatelku vinnou z porušení tří podmínek integrovaného povolení, spočívajících v neuzavření a neukončení skládkování po dovršení maximální kóty (dále jen „podmínka B.1“), v nedůsledném překrytí pomocné aktivní plochy dostatkem technologického materiálu a v neprovedení překryvu skládky mocnou vrstvou zeminy, za což jí uložila pokutu ve výši 1 200 000 Kč, kterou následně Ministerstvo životního prostředí snížilo na 1 000 000 Kč. Proti rozhodnutí ministerstva se stěžovatelka bránila žalobou u správních soudů. Po zásahu Městského soudu v Praze ministerstvo uznalo stěžovatelku vinnou pouze z porušení podmínky B.1 a opět jí uložilo pokutu ve výši 1 000 000 Kč. V dalším kole řízení před správními soudy stěžovatelka dosáhla opětovného zrušení rozhodnutí o uložení pokuty, nicméně ministerstvo stěžovatelku poté znovu uznalo vinnou porušením podmínky B.1 a uložilo jí pokutu v nezměněné výši. Se žalobou proti tomuto rozhodnutí již stěžovatelka u správních soudů neuspěla. Městský soud její žalobu zamítl s tím, že ze stavebního povolení lze dovodit nejvyšší kótu skládkování 334,5 m n. m. a vyložil, že maximální výška nemůže být překročena ani ve fázi před konsolidací a sesednutím skládky. Snížení pokuty z 1 200 000 Kč na 1 000 000 Kč pak posoudil jako přiměřené. Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky zamítl. Kromě jiného vyložil, že stavebním povolením určenou výškovou kótu skládkování je třeba dodržet již v první fázi skládkování. Míru sesednutí odpadu nelze předem odhadnout, neboť jde o v čase neurčitou veličinu. Odpad přitom nelze ukládat do výšky přesahující uvedenou kótu a spoléhat na to, že do maximální kóty sesedne.
Stěžovatelka se poté obrátila na Ústavní soud. Ve své ústavní stížnosti zejména namítala, že správní soudy neústavně vyložily podmínku integrovaného povolení, týkající se dovršení maximální kóty.
Druhý senát Ústavního soudu (soudce zpravodaj Martin Smolek) vyhověl ústavní stížnosti a zrušil rozsudky správních soudů, neboť jimi byla porušena základní práva stěžovatelky.
Integrované povolení samo o sobě přímo neurčuje, jaká je maximální kóta, po jejímž dovršení má být uzavřen příslušný sektor, ani nestanoví mechanismus jejího určení. Správní orgány i správní soudy dovodily přitom tuto maximální kótu z projektové dokumentace příslušné etapy skládky, která je součástí stavebního povolení skládky, v níž je stanovena maximální kóta skládky 334,5 m n. m. „po sesednutí a konsolidaci odpadu“. Navzdory tomuto výslovnému dodatku správní soudy uzavřely, že povinnost uzavřít sektor vznikla již při dosažení této kóty ve fázi aktivního provozu. Dovětek „po sesednutí a konsolidaci“ přitom má svůj normativní obsah. Nejde o pouhou technickou poznámku, nýbrž o vymezení skutečnosti, k němuž se údaj vztahuje. Integrované povolení počítá s časovým odstupem mezi ukončením skládkování a zahájením rekultivace až v délce tří let. V řízení přitom nebylo dostatečně vypořádáno, proč by provozovatel nemohl v rámci rekultivačních prací zajistit dosažení cílové kóty jinými technickými způsoby (např. zhutněním či tvarováním). Skutečnost, že skládka v určitém časovém bodě aktivního provozu přesahuje kótu stanovenou pro stav po rekultivaci, která může trvat více let, bez dalšího neznamená porušení povinnosti uzavřít sektor po dovršení maximální kóty, není-li tato pro danou fázi výslovně stanovena.
Ústavní soud tak dospěl k závěru, že podmínka B.1 integrovaného povolení ve spojení se stavebním povolením nevymezila maximální kótu pro ukončení ukládání odpadu natolik určitě, aby její porušení mohlo být bez dalšího základem odpovědnosti za přestupek.
Správní orgány a správní soudy založily závěr o vině stěžovatelky na výkladu, který rozšířil význam technického údaje vztahujícího se ke konečnému stavu i na fázi aktivního provozu, aniž by takové rozšíření bylo z textu integrovaného povolení či jeho součástí jednoznačně seznatelné a předvídatelné. Tím porušily zásadu legality výkonu veřejné moci i princip nullum crimen sine lege certa (žádný trestný čin bez určitého zákona).
Ústavní soud nepřehlíží, že je stěžovatelka profesionál podnikající v oblasti skládkování a lze na ni klást vyšší nároky obezřetnosti stran požadavků na provoz její činnosti. Ani toto zvýšené očekávání však nemůže nahradit chybějící jasné vymezení sankcionované povinnosti. Neurčitost vymezení této povinnosti přitom nemůže být překonána výkladem, neboť jde o stav, kdy je konkrétní technický údaj rozhodující pro závěr o vině, za který může být uložena několikamilionová pokuta.
Nedostatky vymezení sporné podmínky lze napravit cestou změny integrovaného povolení. Pokud bylo záměrem správních orgánů, aby maximální kóta pro ukončení ukládání odpadu byla totožná s výsledným stavem skládky po rekultivaci, bylo nezbytné tuto skutečnost výslovně a jednoznačně vyjádřit.
Věc se nyní vrací k Městskému soudu v Praze, který znovu rozhodne o žalobě stěžovatelky. Při svém dalším rozhodování zejména zohlední, že podmínka B.1 integrovaného povolení nevymezila maximální kótu pro ukončení ukládání odpadu v první fázi provozu dostatečně určitě a její obsah nelze doplňovat extenzivním výkladem a s odkazem na stavební povolení či jiné podklady, pokud z nich tato povinnost jednoznačně neplyne. Pokud nedojde k novému, ústavně konformnímu vymezení rozhodných skutečností, nemůže být stěžovatelka za vytýkané porušení podmínky integrovaného povolení shledána odpovědnou.
Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3169/25 je dostupný ZDE.
Zdroj: Ústavní soud
Foto: redakce AD
